本文摘要：构建教育督导与教育行政执法的协同机制对于深化教育督导体制和教育行政执法体制改革、推进依法治教具有重大意义。但关于两者的法律概念、性质及协同的法律本质，仍缺乏系统的理论研究。教育督导和教育行政执法是具有不同法律性质但存在一致或交叉的教育管理制度。二者的协同本质上是行政事实行为与行政行为的结合、内外部行政法律关系的协同。在协同的法律基础上，教育督导和教育行政执法不仅具有独立存在的价值，两者在法律性质、行动目的、协同机制上也存在互补性和协调性。

一、教育督导与教育行政执法协同具有重要制度意义

在全面推进依法治国、加快教育治理体系和治理能力现代化的背景下，作为教育法律实施的重要环节，教育督导和教育行政执法的重要性日益凸显，二者的协同问题也提上日程。

一方面，教育督导是教育管理的重要内容，是《中华人民共和国教育法》规定的教育基本制度之一。然而，随着我国督导体制的改革进入攻坚期和深水区，教育督导监督教育政策落实、提高教育教学质量的功能却未能有效发挥。其中，突出的表现为权威性不够、结果运用不充分等，无法完全适应新时代教育改革发展的要求。为此，2020年中办、国办联合印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，强调要整合教育监管力量，通过建立教育督导与教育行政执法的联动机制来强化结果运用、压实问责制度。2021年7月，国务院教育督导委员会发布《教育督导问责办法》，明确教育督导问责的条件、形式以及与行政处罚的衔接。强化督导结果运用，加强督导问责，提高教育督导的权威性和实效性是深化教育督导体制改革的关键所在，而建立督导与执法的联动机制则是强化督导问责的重要突破口。

另一方面，随着我国教育事业的快速发展和教育改革的持续深化，教育公共治理日益复杂、利益主体日趋多元，从公立学校扩大到包含民办学校的教育行业，再扩大到教育培训机构在内的教育市场，传统的面向公办学校的教育管理手段愈发不能适应现实的治理需求，教育执法问题凸显。但由于长期以来我国尚未建立有效的教育执法体制机制，执法协同性不高、效率较低。为解决上述问题，2014年教育部办公厅发出《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》，提出整合执法主体，推进综合执法。2019年教育部又发布《关于加强教育行政执法工作的意见》，其中明确指出要加强执法协同，建立健全教育行政执法与教育督导的协同机制。特别要求教育行政部门与督导部门加强协作，强化信息交流，建立违法线索、证据交流机制，进一步提高执法效率，保障执法效能。因此，建立教育督导与教育行政执法的协同机制对于推进综合执法，建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制具有重大意义。

教育督导和教育行政执法都是实施教育法律、推进依法治教的重要环节。加强督导与执法协同，可以将现有的两种教育法律实施机制统一协调，同时也有利于保障教育督导发挥实效，建立有序的教育行政执法体制，具有重要的理论和现实意义。然而，当前关于教育督导与教育行政执法的法理研究还相对匮乏，教育督导和教育行政执法作为两种不同的教育管理制度，其在法律上的内涵和性质为何、关系怎样、协同的本质是什么、是否具有合一的必要性等，尚需要从教育法学的角度进行系统分析和回应。本文尝试对这些问题予以探讨，以期为更好地推进教育督导与教育执法体制改革及其协同提供法理参考。

二、教育督导与教育行政执法的概念界定和关系辨析

明确教育督导及教育行政执法的概念是本研究的逻辑起点。关于教育督导与行政执法的概念，学界已经有一定的研究，但是在教育督导与教育行政执法协同的语境下，两者的内涵和相互关系需要重新审视。

（一）教育督导的概念分析

教育督导在许多国家和地区又被称为教育视导或教学视导，具有视、督、导的功能作用。其中，视是指视察、观察、调查的过程，督则包含监督、督查的意义，导则有教导、指导、引导的意义。视导和督导这两个词侧重的方面略有不同。但总的来说，不管是教育督导、教育视导，还是教学视导，都是对教育督导概念的诠释。因此，教育督导的基本职能可以归纳为两个方面，即监督和指导。

从不同的视角分析教育督导会有不同的理解。从行政监督的视角看，教育督导是教育行政管理的一个环节，本质是监督、控制，是政府为了实现公共服务职能，对教育工作进行的监督、检查、评估和指导等行政监督行为和教育管理活动。从指导服务的视角看，教育督导以督学为主要对象，是围绕提高教师教育教学水平、协助教师改进课程与教学而开展的督导活动。从行政监督与指导服务并重的视角看，教育督导既强调在督导活动中对教育工作进行的视察、评估和监督，也重视对教育的指导与服务，以期促进教育效率和教育质量提高。从实定法规定的视角看，根据《教育督导条例》第二条及其他相关条款的规定，教育督导为县级以上人民政府根据法律规定，对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策以及对学校和其他教育机构教育教学工作进行监督、检查、评估、指导的活动。其采取的方式主要为查阅复制文件资料、要求被督导单位说明、开展调查、提出奖惩建议等不具强制执行力的“软性”措施。

（二）教育行政执法的概念分析行政执法是教育行政执法的上位概念，教育行政执法是行政执法在教育领域的具体表现。分析教育行政执法，首先需要了解行政执法的概念。

行政执法的概念既可在一般的意义上解释，也可从行政法学的专门视角分析。前者，如《辞海》在“执法”一词中，将其释为：“执行法律、法令；专指行政执法，即国家行政机关及其公职人员在行政管理的过程中，依照法定权限和程序，贯彻执行和实施法律的活动。”这一概念就与法理学的解释相当接近，如“执法是指一切执行法律、适用法律的活动，包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动”。

但在行政法学界，存在着对行政执法的多种具体解释，有学者对其做了归纳：“有的将之等同于行政行为，谓行政执法乃行政行为之全部；有的将之区别于行政行为，谓行政执法仅为行政行为之一部。至于一部之大小，又各有说法，有仅指行政行为中的行政处罚的；有指行政监督检查加行政处罚的；有指行政监督检查加行政处罚再加行政执行的。”因此应当区分行政执法概念使用的不同场合来确定其含义。

由是观之，关于行政执法的概念存在广义和狭义两种解释。《辞海》及法理学的概念外延更广，行政法学的定义相对更窄。教育行政执法也大致如此。若从广义的概念切入，教育行政执法可以泛指一切教育行政活动，在这个意义上，教育督导是督导机构及督导人员依照法定权限和程序，贯彻执行和实施教育法律法规的活动，本身即可被纳入教育行政执法的大概念。但从区分行政的内容而言，教育行政执法区别于制定抽象规范的教育立法活动和裁决纠纷的教育司法活动，而仅指直接处理行政相对人具体权利义务的执法活动。更进一步，在与教育督导协同的语境下，教育行政执法与教育督导更多属于并列关系而非包含与被包含的关系。此时教育行政执法的定义被限缩为“行政行为之一部”，具体则以行政处罚为中心，加之以行政检查和行政指导等。这种对教育行政执法概念的理解不仅是狭义的，而且更为突出其强制执行力，以此与“软性”的教育督导形成对比。

（三）教育督导与教育行政执法的关系辨析

从概念可见，教育督导和教育行政执法的关系较为复杂，两者虽是不同的教育管理活动，但都具有监督落实教育法律实施的任务，正因如此，才构成了二者得以协同的可能性。

从行为目的看，教育督导侧重于实现教育积极行政目标，教育积极行政目标是指那些需要通过调动特定主体的积极性实现的、具有发展性和激励性的教育行政目标。例如丰富教育资源、提高教育质量、促进教育公平等。教育督导通过发挥其评价指导功能，为学校发展注入专业内涵，提高学校的办学质量，激发学校成长的内生动力，有助于积极行政目标的实现。执法则侧重于实现教育消极行政目标，教育消极行政目标则是指那些需要通过惩戒方式实现的、具有保守性和限制性的教育行政目标，如取缔非法办学，打击违规办学等。目前教育领域刚性执法更多地关注教育消极行政目标的实现。不过，尽管两者的行动目标各有侧重，但最终目的是一致的，即都是为了促进教育事业的发展。

从行为主体看，根据《教育督导条例》第四条的规定，教育督导的实施主体是隶属于县级以上人民政府的教育督导机构。教育行政执法的主体则是国家行政机关及法律、法规授权的组织。尤其是近些年来，随着教育行政执法体制改革的深入，很多地方为相对集中行使教育行政执法权而设置了专门的执法机构，这些机构有的是在教育行政机关内部设置，有的是在城市综合行政执法部门，还有的则是独立的事业单位，通过教育行政机关的授权委托进行执法活动。总体而言，教育行政执法的实施主体范围更宽。

从行为对象看，根据《教育督导条例》第二条的规定，教育督导的对象包括了面向下级人民政府的督政以及面向本行政区域内的学校和其他教育机构的督学两部分。相对于教育行政执法，对下级人民政府的督政是教育督导特有的。教育行政执法的对象为教育行政相对人。所谓行政相对人，是指在行政法律关系中处于被管理者的地位，与行政主体的执法行为有直接利害关系，并能承担相应法律责任的一方当事人。教育行政执法的对象较为宽泛，包括各级各类学校和培训机构、教师、学生、家长以及其他社会主体，不仅包括学校和教师的违规办学或从教，而且包括违法举办学校及教育培训机构、在国家教育考试中严重作弊、父母或者其他法定监护人未依法送适龄儿童少年入学接受义务教育等各种违法行为。

从行为内容看，教育督导具有监督、指导、评估、反馈职能。“监督”是教育督导核心、本质的职能，“指导”是教育督导的应用价值功能。“评估”“反馈”“监督”是“指导”的前提和基础，“指导”是“监督”“反馈”“评估”的深化和集中体现。广义的教育行政执法既包括权力性的行政处罚、行政强制等行为，也包括非权力性的行政检查、行政指导等行为。可以看出，两者都有检查指导的职能，区别在于教育督导的检查指导更具专业性和学术性，而教育行政执法则更具有行政性。

从行为模式看，督导主要采取查阅、说明、调查、建议等较为“软性”的措施，执法则可以采用强制、处罚等“刚性”的执法措施。督导侧重于事先预防发现问题，通过教育督导对被督导单位的日常监督和专业指导，构建常态化风险预防机制，将风险防控关口前移，对于督导过程中出现的问题苗头“早发现、早预警、早处理”。执法侧重于事中事后监管，执法机构在学校及其他教育机构出现问题后以“刚性”的执法措施予以解决。因此，加强教育督导与教育行政执法的协同有助于实现教育治理的全过程监管。

三、教育督导与教育行政执法的法律性质分析

进一步理解教育督导和教育行政执法协同的法律本质，需要跳出教育，从法学的视角探究二者的法律性质，尤其是在比较的意义上对二者的法律性质进行辨析，有助于正本清源，从根本上把握教育督导和教育行政执法协同的本质内涵。

（一）行政行为与行政事实行为

分析教育督导和教育行政执法的法律性质，首先要从其行为的性质入手，即其属于行政行为还是行政事实行为。行政行为是一个带有明显历史性与地域性特点的行政法学概念，在不同历史时期与不同国家的含义不尽相同。当前我国行政法学的通说认为，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权的过程中所作出的具有法律意义的行为。或者更具体地说，行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。据此，行政行为具体由三个要素组成：一是主体要素，即行政行为的主体限于行政主体，只有行政机关和经法律法规明确授权的履行公共管理职能的组织行使职权所为的行为才是行政行为；二是职权要素，行政行为是行政主体运用行政职权管理公共事务的行为，所谓行政职权，是指行政机关享有对公共事务进行管理的权力；三是法律要素，行政行为是法律行为，它是具有法律意义、能够产生法律效果的行为。

教育行政执法是行政主体通过运用行政权力来履行教育管理职权以及实现公共管理职能，对行政相对人的权利义务产生直接影响的法律行为，符合行政行为的三个要素特征，理应归属行政行为。相对的，教育督导在法律性质上更偏向于行政事实行为。行政事实行为是与行政法律行为或行政行为相对应的概念。关于其概念，尽管有法律效力说、目的说、确定权利义务说、物理活动说等多种标准，但学者采纳较多的为法律效力说。即从行为产生效果的层面看，行政事实行为产生的是事实结果，不产生或者不直接产生法律效果。据此，行政行为与行政事实行为的关键区分点在于法律要素，即行政行为产生法律效果而行政事实行为产生事实效果，前者具有法律约束力，后者不具有。

教育督导虽在主体要素和职权要素方面与教育行政执法具有相似性，但在法律要素方面则具有相当大的差异。教育督导的职能主要为监督和指导，其监督检查只是对被督导单位落实执行教育法律法规情况以及履职情况进行事实表述和客观反馈，本身不直接给被督导单位带来实体权利和义务的变化，不直接产生相应的法律效果。即使2021年新颁布的《教育督导问责办法》新增了“资源调整”的问责方式，对于加强督导结果的权威运用大有裨益，但“资源调整”并非督导机构直接作出，而是通过通报督导结果要求“被督导问责单位所在地党委和政府及有关部门”在表彰奖励、政策支持、财政拨款、招生计划、学科专业设置等方面，依照职权进行限制或调减，因此只能间接产生法律效果。同时，其指导行为在法律上也不具有强制力，因为行政指导与行政命令相对，当事人对于行政机关的指导可以接受，也可以不接受。因此，教育督导行为主要产生事实效果而非法律效果，属于行政事实行为。

不过，教育督导作为一种行政事实行为，其本身虽然不直接产生法律效果，但基于教育督导的事实结果，却可以间接引起被督导单位权利义务的变化甚至带来后续行政处罚、行政奖励等行政行为的法律效果。因此，行政事实行为与行政行为密切联系，在此种意义上，构建教育督导与教育行政执法协同机制具有内在融洽性。

（二）内部行政关系与外部行政关系

以行政权力的效力范围为标准，可以划分为内部行政关系和外部行政关系。内部行政关系是指行政机关对其系统内部事务进行组织、管理的活动，一般可以分为两类，一类是上下级行政机关之间或同级行政机关之间的工作关系，另一类是行政机关与其工作人员之间基于职务所形成的关系；外部行政关系是行政主体对其系统以外的社会公共事务行使管理职权的行为。

教育行政执法主要适用外部行政关系。教育行政执法的对象大多是外部相对人，即与教育行政执法主体无直接行政隶属关系的人或组织，包括行政区域内的各级各类学校、企事业单位、社会团体及公民个人。教育督导则同时适用内部行政关系和外部行政关系。教育督导根据督导对象不同分为督政与督学，督政的对象为下级人民政府，督学的对象为学校及其他教育机构。前者显然适用内部行政关系，后者对于公立学校特别是公立中小学校而言，也有部分属于内部行政关系，如预算、人事、处分等事项。而对于民办学校或者民办教育机构，由于其并非由国家机构设立，基本上不分担或行使国家教育权力，对学生或教师的管理权限并非来自教育法的授权，而是基于双方的入学或聘任合同，虽然具有公益性，但仍应属于私法人。因此，对于民办学校的督导行为应属于外部行政关系。

区分内外部法律关系的意义在于，内部行政关系原则上不接受司法审查，主要依赖行政机关的内部救济，而外部行政关系在一定条件下可以寻求司法救济。近年来外部行政关系逐渐成为关注焦点。随着市场对教育活动的广泛参与，民办学校和校外教育培训机构的违规办学、非法办学等问题大量涌现，对《教育法》的实施和师生权益造成不利影响，协同运用教育督导与教育行政执法，既能整治违规办学行为，也能给予其科学合理发展的指导建议，同时又能保障其司法救济权，多管齐下完善教育的综合治理。

四、教育督导与教育行政执法协同的法理基础

分析教育督导和教育行政执法协同的法理基础，需要在对二者关系和性质比较的基础上进一步分析其在未来是否仍有独立存在的价值，抑或两者能否合并，如在教育行政执法中直接添加教育督导的职能或者直接赋予教育督导机构行政执法职能。若督导和执法可以互相代替或者简单合并，则教育督导和行政执法的协同也就失去了基础。

（一）教育督导具有独立价值且无法被执法替代

首先教育督导有独立存在的价值。政府和学校具有保证完成国家教育任务的责任，但这是一种外在赋予政府和学校的义务责任，而人具有趋利避害、逃避责任的本能，若缺乏外在的制度监督而仅靠道德的自我约束难以主动承担国家的教育任务责任，因此建设现代国家的责任政府必须通过制度化的外在监督避免政府和学校被动地承担责任。因此，必须要通过教育督导的制度化的督政、督学的外在监督检查作用来保证政府责任和学校责任的实现。另外，在行政目的方面，教育积极行政目标的实现需要运用教育督导。当下教育领域刚性执法更多地关注教育消极行政目标的实现，侧重守住底线。而要实现诸如促进教育公平、提升教育质量、打造优质教育资源等积极行政目标，就需要充分发挥教育督导的评价指导功能，积极为学校出谋划策，激发学校成长的内生动力。

事实上，改革开放以来，教育督导在保障“两基”历史任务完成、推进义务教育均衡发展、推动重大教育政策项目落实、促进学校教育教学水平提高、督促教育热点难点问题解决、开展教育质量评估监测、科学服务教育决策等方面，发挥了不可替代的作用，作出了重要贡献。而诸多国家的实践也已经证明，教育督导制度是国际上普遍认可的有效的教育监督制度，是现代教育管理不可缺少的重要环节，是与教育决策和执行相协调的现代教育管理体系的重要组成部分，对于保证教育的有序运行和权力的正确行使具有重要意义。

同时，教育督导也无法直接行使行政执法的职能，理由有二。其一是法无授权不可为，“法无授权不可为”是指执法主体作出某种公务行为必须有法律依据。执法行为可分为授益行为与侵益行为。“法无授权不可为”主要针对侵益行为。由于诸如行政处罚、行政强制之类的侵益行为给公民设定义务或剥夺、限制其权益，会给公民带来不利法律后果，因此必须严格限制约束此类行为的行使，没有法律授权不能作出此种侵益行为。《立法法》中的法律保留原则也体现了这一精神，即没有法律依据，行政法规、地方性法规不得作出限制和剥夺公民基本权利的规定；没有法律和法规依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《教育督导条例》第十二条则具体规定了教育督导机构可以行使的职权，包括查阅、要求作出说明、开展调查、给出建议等，可以看出法律法规并未赋予教育督导以行政执法的权力，教育督导机构未经法律法规的授权不能作出给公民带来不利法律后果的执法行为。其二是现实条件的掣肘，由于行政执法直接影响相对人的权利义务，因此对于执法的规范、流程以及执法人员的素质具有很高的要求，而教育督导机构的工作人员多为教育领域的专业人员，既缺乏行政执法的专业知识储备，也没有执法资格证书，尚无法胜任行政执法工作。

（二）教育行政执法具有独立价值且无法被督导替代

教育行政执法也有独立存在的价值。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。教育行政执法一头连接法律的制定，一头连接法律的落实，只有真正执行到位，才能从有法可依走向有法必依。为了让《教育法》规定的教育督导制度真正落到实处，让督导机构出具的督导报告不再成为“一纸空文”，让教育督导真正“硬起来”“长牙齿”，需要与教育行政执法相结合，用执法的“刚性”保障教育督导发挥实效，因而教育行政执法有其独立的存在意义。

但是，教育行政执法也无法代为履行教育督导的职能。其一，教育督导行为是包含着运用知识技术进行学术判断的一种专业化活动。尤其在督学活动中，由于教育教学活动的知识性、专业性和学术性，实施教育督导行为的督学往往要求具有较高的学历、学识甚至较高的学术造诣。此外，教育督导还要结合专业性评价为被督导的政府和学校提供有效的改进建议。这种高度的专业性、知识性和学术性对行政执法人员是一个巨大的挑战，目前多数行政执法人员尚无法胜任教育督导的工作。其二，执法本身不是目的，而是一种手段；教育是执法的基础和目的，执法是教育的手段和保证。如《行政处罚法》第五条规定了“惩罚和教育相结合”的原则，即实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合；《教育行政处罚暂行实施办法》也规定实施教育行政处罚，应当坚持教育与处罚相结合。因此，执法需要与督导合作，发挥督导的教育引导作用，教育违法者和广大教育从业人员，从而预防和制止违法行为，发挥法的指引、教育、预防作用。这才是教育行政执法的根本目的所在。

（三）督导和执法具有内在互补性和协调性

在法律性质上，教育督导与教育行政执法作为行政事实行为与行政行为，具有密切联系，行政事实行为的事实结果往往能够引发相应的行政行为的法律效果；在最终目的上，教育督导与教育行政执法都是为了推动教育法律法规和政策落地执行，为了促进教育事业的发展，两者存在目的一致性；在协同治理机制上，教育行政执法和教育督导作为教育系统中的执行系统和监督系统，分别行使执行功能和监督指导功能，具有内在互补性和协调性。治理理论主张治理主体的多元化和合作性，“传统的权力服从模式转变成协商合作模式，致力于集体行为的各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，形成相互的权力依赖”。通过协同实现系统内资源的共享与再配置是构建教育督导与教育行政执法协同机制的基本逻辑。在协同过程中，协同参与者应当提供自身最具比较优势的资源。教育督导与教育行政执法在教育管理系统中代表监督职能和执行职能，具有各自的比较优势，应通过两者协同打破各自的资源壁垒，实现能力互补和资源整合。

综上，教育督导和教育行政执法各自承担相应职责，均具有独立存在的价值，两者既无法相互替代，也无法合二为一；同时两者在法律性质、行动目的、协同机制上存在互补性和协调性，构建教育督导与教育行政执法的协同机制具有理论可能性和可行性。然而，作为一项新生事物，构建教育督导和教育行政执法的协同机制仍然面临诸多现实挑战，未来应进一步从理论和实践方面加强探索，有效实现教育行政目标和提高整体行政效能，提升教育治理的现代化水平。(申素平,中国人民大学教育学院副院长、教授; 高佳毅,中共上海市静安区纪律检查委员会干部，原文刊登于《中国教育学刊》2023年01期）