［摘要］建立完善中小学教师退出机制是以教师队伍供给侧结构性改革助力基础教育高质量发展的关键性制度变革。将政策群这一整体性的研究视角引入中小学教师退出机制研究，有助于扭转既有研究的内部视角倾向，增强对教育改革系统性、整体性、协同性的把握，以认识论创新推动本体论与方法论创新。从政策群历时性演进维度看，中小学教师退出机制的建构逻辑过于强调“工具理性”，导致教师法律地位和职业吸引力面临冲击。从政策群共时性层级维度看，中小学教师退出机制尚缺乏系统性的顶层设计，作为教育领域供给侧重大改革的规范性有待提升。从政策群系统性耦合维度看，中小学教师退出同教师教育、教师流动等关联政策之间的耦合不够紧密。面向未来，应通过多种举措创新中小学教师退出机制，以《中华人民共和国教师法》的修订为契机，强化中小学教师退出基础性制度供给；以贯通式培养为牵引，破解基础教育教师资源跨学段配置结构性难题；以提升行政统筹层级为抓手，畅通教师跨区域横向配置体制机制。
［关键词］ 政策群；中小学教师退出；基础教育；教育强国
全文
教师是教育教学活动的实施者，也是联结课程、教材、技术、管理等系统要素的核心纽带，其供给状况直接决定着国家教育事业发展的整体水平。建立完善教师退出机制是构建素质精良的教师队伍体系的内在要求。基础教育阶段教育活动的公益性显著，教师规模庞大，编制管理刚性较强；同时，这一阶段教师规模与结构失衡、资源分配不均、队伍活力不足等问题较为突出，是建立完善教师退出机制的重点和难点领域。自2013年宁夏回族自治区率先启动试点，成都市、济南市、宁波市、贵阳市、北京市丰台区等多地相继开展了中小学教师退出机制的积极探索，积累了宝贵经验，也暴露出一些制度设计层面的问题与争议。当前，亟须聚焦新时代基础教育改革发展的目标任务，把握基础教育教师队伍建设的时代特征，遵循深化基础教育综合改革的内在规律，注重教育改革的系统性、整体性、协同性，推动中小学教师退出机制改革创新。
一、政策群：中小学教师退出机制研究的新视角
建立完善中小学教师退出机制在较长时间内一直是我国基础教育改革发展的重要政策议题。早在2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》就前瞻性地提出“建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进一步强调加强教师管理，完善教师退出机制的重要性。2010年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》指出，“开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点，建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制”。2018年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》针对教师准入、招聘、交流、退出等机制仍不完善的问题，以及教师队伍建设面临的新形势、新挑战，提出“实行定期注册制度，建立完善教师退出机制，提升教师队伍整体活力”。
在扎实推进教育强国建设的进程中，构建素质精良的教师队伍体系和公平优质的基础教育体系，不仅要求中小学教师个体具备坚定的理想信念、精深的专业素养、饱满的育人热忱和过硬的教学能力，也要求教师队伍在规模、结构、配置等维度实现高水平的供求适配。建立完善中小学教师退出机制处于构建素质精良的教师队伍体系和公平优质的基础教育体系的战略交汇点，是加强新时代高素质专业化教师队伍建设的必然要求，也是推动基础教育供给侧结构性改革的制度支撑，有助于将教师的职业危机感转化为专业成长的内生动力，倒逼全体教师自觉更新教育理念、精进专业能力，并与入口端、过程端形成贯通协同的全链条治理格局，使教师资源从“一次配置定终身”的低效稳态，转向基于质量标准的竞争性、流动性的高效运转状态。
当前，学界不乏关于中小学教师退出机制的针对性研究成果。既有研究多将中小学教师退出视为一个相对独立、边界清晰的政策议题，从制度功能、[1]政策沿革、[2]制度程序、[3]实践问题、[4]完善策略、[5]国际比较[6]等多个方面开展深入探讨。这种鲜明的内部视角在一定程度上会制约研究者对退出机制所处的复杂政策情境的观察，弱化对退出机制与关联政策之间逻辑联系的分析，忽视教师退出与配套政策间的功能互补与冲突。此外，还有部分研究在探讨教师交流轮岗、[7]教师编制管理、[8]教师评价改革、[9]优化教育师资配置[10]等关联议题的过程中关注中小学教师退出机制相关问题，但尚缺乏视角创新的综合性研究。针对上述研究现状，本研究认为，有必要引入一种更具整体性的分析工具，以认识论创新推动本体论与方法论创新。在公共政策领域研究中已得到广泛应用的政策群视角与上述需求高度契合。
所谓“政策群”，是指国家在一定时期内围绕特定政策领域或治理目标实施的，内容不同但产出理念同源、导向相近的一组政策的集合体，强调政策整体结构布局的重要性及其对单项政策效率的决定作用。[11]任何社会问题都不是独立存在的，也无法与其他社会问题完全隔离开。因此，在为一个社会问题提供政策解决方案时，必须跳出单个问题的狭隘视野，把面临的社会问题当作一组“问题群”来综合设计“政策群”，以发挥政策的整体效果。[12]政策群并非若干政策的简单聚合，更强调政策之间存在的超越偶然性的结构性联系——这种联系既可以表现为目标上的层级递进，也可以表现为工具上的相互支撑，还可以表现为演化上的路径依赖。
教师退出是教师“入口—培养—任用—发展—退出”全链条管理中的末端环节，也是教师供给侧结构性改革复杂系统工程的重要制度依托，还是对不同时期基础教育教师队伍建设核心议题的制度性回应。倘若脱离政策系统间的有机联系，孤立地审视退出机制，便难以洞悉实践中教师“退不出”的深层症结，更无法设计出具有可操作性的制度方案。基于政策群视角审视中小学教师退出机制，要求我们将注意力从研究单一政策转向研究相关政策之间的联系，从静态的制度要素转向动态的政策协同，从局部的政策效果转向系统的治理效能。将政策群视角引入中小学教师退出机制研究有助于增强对教育改革系统性、整体性、协同性的把握，实现从孤立分析到体系审视的研究视角创新、从表层归因到结构性分析的问题诊断创新、从单项突破到整体优化的改革路径创新。
本研究将以政策群为分析视角，从制度变迁维度分析中小学教师退出机制的发展趋势与挑战，从规范结构维度剖析中小学教师退出机制建设的薄弱环节，从治理体系维度探讨中小学教师退出机制的政策创新瓶颈，并针对存在的突出问题提出优化路径。
二、政策群视域下中小学教师退出机制面临多重挑战
政策群是开展政策系统分析的具体视角，具备政策系统分析的一般特征。一个完整的政策系统需要从纵向结构、横向结构与时间结构三个基本向度加以把握，[13]对政策系统的分析也需要兼顾静态的结构配置、动态的逻辑分析演化及整体的功能实现[14]。因此，基于政策群视角，可以从历时性演进、共时性层级、系统性耦合三个维度[15]对中小学教师退出机制予以审视，并对其所面临的多重挑战予以学理透视。
（一）过于强调“工具理性”，冲击教师法律地位和职业吸引力
伴随我国基础教育事业的快速发展，中小学教师队伍建设面临的问题与挑战更加复杂多样，个别教师师德失范与教师队伍纯洁性建设之间的矛盾、教师专业能力滞后与新时代教育高质量发展要求之间的矛盾、教师资源配置与区域教育均衡发展的矛盾相继出现且交织叠加，中小学教师退出机制建设所处的问题情境日趋复杂。在持续回应新问题、破解新矛盾的过程中，中小学教师退出的事由从最初的师德不合格，逐步拓展至能力不胜任和供求不匹配，呈现“叠加”特征。
以师德师风建设为目标的教师退出机制是中小学教师退出机制的最初类型。当个别教师出现严重违背职业伦理、侵害学生权益、损害教师职业形象等行为时，退出机制成为维护教师队伍纯洁性和社会公信力的重要手段。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）、《教师资格条例》、《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等教育法律法规规章中的相关条款从不同侧面明确了师德失范的严重后果，对师德失范行为形成了有力震慑。例如，《教师法》第三十七条规定的给予教师行政处分或解聘的事由，大多与师德失范问题有关；《教师资格条例》第十九条规定，教师品行不良、侮辱学生，影响恶劣的，由县级以上人民政府教育行政部门撤销其教师资格；《中小学教师违反职业道德行为处理办法》也规定了对违反职业道德行为的教师可以给予警告、撤职或开除等处理。
随着教育改革不断深入，教师队伍建设的主要矛盾不再仅仅是“个体是否失范”，而更多表现为部分教师的专业能力、教学方法、育人理念与新时代教育高质量发展要求之间的落差。在此背景下，以业务素质提升为目标的中小学教师退出机制开始形成。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立教师资格证书定期登记制度之后，中小学教师资格定期注册制度试点工作正式启动，试点范围稳步拓展。2013年，教育部出台《中小学教师资格定期注册暂行办法》，将教师年度考核结果和身心健康等因素作为认定定期注册合格的必要条件。实践中，各地往往依据绩效考核的结果，对业绩不佳、不能满足学校战略发展要求的教师进行待岗培训、转岗、提前退休、解聘等安排，保障学校教师队伍的专业化和优质化。[16]教师经过考核评估未能满足业务能力要求，难以胜任教育教学工作，则将因无法获得教师资格认证而面临退出。
大致在同一时期，以资源优化配置为目标的中小学教师退出机制也正在酝酿。2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》发布，将“实行县域内公办学校校长、教师交流制度”作为合理配置教师资源的重要举措。2014年，教育部等三部门联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，部署实施“县管校聘”改革，将教师从“学校人”转变为“系统人”。县级政府根据实际需求动态核定教职工编制总量和岗位设置，并在教师岗位竞聘过程中规定一定的流动比例，引导教师资源在县域内实现二次配置。[17]在“县管校聘”从试点先行到全面推行的过程中，我国新生儿出生率持续下降，学龄人口城乡分布深刻调整，学段与区域层面的供求关系发生显著变化。在此背景下，“县管校聘”改革潜在的教师退出功能开始受到重视，并发展为以资源优化配置为目标的中小学教师退出机制，超出核定编制总量且未能完成岗位竞聘的教师可能因此面临规模化退出。[18]
综上，这种在回应外部政策环境变化过程中自然叠加形成的中小学教师退出机制呈现鲜明的“工具理性”特征，客观上对中小学教师的法律地位、职业吸引力产生了影响和冲击。在教师法律地位层面，由于公办中小学教师从事的义务教育工作具有较强的公益性，学界多主张以“教育公务员说”或近似学说的立场来界定中小学教师的法律地位。2021年发布的《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》明确提出，“公办中小学教师是国家公职人员”。但当教师退出事由从个体可控因素拓展至个体不可控因素，退出形态从个体化退出拓展为规模化退出之时，其与中小学教师法律地位及其所形塑的教师身份秩序之间的张力便无法回避。教师的薪资待遇、职业稳定性、收益灵活性等因素均会对教师职业的吸引力产生影响。一般而言，薪资待遇提升、职业稳定性增强、收入来源灵活，将会提升职业吸引力，而教师退出事由范围的扩大客观上将削弱教师的职业稳定性，降低教师职业的吸引力。
（二）缺乏系统性的顶层设计，改革规范性有待提升
一般而言，政策群内部的相关制度因制度效力的不同而构成一种“金字塔型”层级结构。位于金字塔顶端的根政策作为整个政策体系的元规则与价值原点，从根本上界定了特定话语体系中的核心问题域，为法律政策等制度建设提供了基础性的政治合法性。居于中层的母政策在根政策所锚定的宏观轨道上，依据行政管理职能分工与领域特性，将根政策的抽象意图转化为若干相对独立又彼此衔接的关键任务板块。基层的多层级子政策作为政策执行链的末端环节，进一步将母政策设定的部门任务分解为可供具体操作的工作流程、实施细则、技术标准、资源配置方案及考核指标。具体到中小学教师退出机制问题，在《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》这一根政策与各级教育行政部门红头文件等子政策之间，以法律、法规、规章为代表的母政策存在系统性、协调性、明确性有所不足的问题。这使得教师退出作为教育领域供给侧结构性改革的关键一环，其规范性严重滞后于实践需求。
建立完善中小学教师退出机制是关涉教师群体切身利益的重大改革，特别强调综合运用创设性立法与执行性立法两种立法方式，处理好制度规范的权威性与可操作性之间的关系。许多国家和地区高度重视中小学教师退出机制的规范化问题，通过法律或专门政策对退出事由、判断标准、管理主体和操作流程作出较明确规定，[19]注重通过第三方参与、培训转岗、经济补偿和司法救济等制度安排，将教师退出纳入“有标准可循、有程序可依、有救济可用”的法治轨道。相比之下，我国中小学教师退出机制建设面临地方性规范密集与高位阶法源缺失并存的结构性矛盾，法治化、规范化程度仍有较大的提升空间。
一是相关制度规定的系统性不足。中小学教师退出机制相关条款散见于多部法律法规规章之中，尚未形成集中统一的规制单元，对于教师退出有哪些法定的事由种类、实施应当遵循何种原则、体现哪些价值目标、如何处理教师队伍稳定性与灵活性的关系、如何实现行政管理与权利保障之间的平衡等基本问题，缺乏总体设计与系统谋划。实践中，部分地区为破解总量超编与结构性缺编问题，自发探索中小学教师“柔性退出”机制，允许超过一定年龄的教师自愿申请从教学一线转岗至教辅、后勤部门或跨系统任职，并对转岗后的职称待遇、绩效工资等作相应安排。这实质上是在缺乏上位法规范的情况下创设的教师退出类型，如果地方将大龄教师转到教辅后勤等岗位后，没有相应核减这些岗位的原有编制，同时又以“腾出教学岗”为由大批招聘新教师，不仅未能缓解财政压力，还可能变相突破编制红线。
二是相关制度之间的协调性不足。不同制度规范存在对失范行为处理、退出处理主体、退出程序等方面的表述相互冲突的问题。例如，《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第五条明确规定：“作出处理决定前，应当听取教师的陈述和申辩……对于拟给予降低岗位等级以上的处分，教师要求听证的，拟作出处理决定的部门应当组织听证。”然而，在依据《事业单位人事管理条例》进行考核不合格解聘时，相关规定并未明确设置听证环节，实践中很少采用通知和听证制度，导致教师可能未经提前通知和申辩就被解聘。
三是相关制度规范的明确性不足。例如，《教师法》规定，给予教师行政处分或者解聘的主体是所在学校、其他教育机构或者教育行政部门。政府和学校作为教师退出程序中的两大主体，其权责的发挥在很大程度上影响着教师退出程序的实施成效，但二者权责边界在实践中并不清晰。[20]又如，《教师法》第三十七条中涉及的“造成损失”、“经教育不改”、“影响恶劣”等判断标准较为概括，未进一步明确损失程度、认定程序、证据标准和解聘前置环节。上位法的明确性不足，退出机制的实质性建构权力往往下沉至市、县等基层政府，相关规范的层级较低、内容不够统一，容易导致各地区或学校之间的标准不一、程序差异较大等问题，从而影响制度整体的公平性和权威性。此外，不同类型退出机制的法治化、规范化程度也有所不同。仅以师德师风建设和业务素质提升为目标的中小学教师退出机制具有法律法规规章层面的制度依据，而以资源优化配置为目标的中小学教师退出机制，其制度依据仍是各级党政部门出台的红头文件，缺乏明确的上位法依据。一旦出现法律争议，规章以下的其他规范性文件无法直接作为行政诉讼的裁判依据。
（三）与关联政策的系统耦合不够紧密
从动态系统性耦合的维度看，政策群的整体效能不仅取决于各子政策的内部合理性，更依赖不同政策的动态匹配与系统耦合。然而，在政策设计层面，教师退出与教师教育、教师流动等关联政策之间的耦合仍不充分，造成退出机制作为末端“单向阀”孤立运行，极易陷入人力资源错配与内卷化消耗的治理困局。
一方面，教师退出与教师教育之间的系统耦合不够充分。教师退出与教师教育之间理应存在紧密的耦合关系，这是由学段间教育的连贯性和教师能力素养的相通性决定的。当前，学校育人方式正在经历由“分段独立培养”向“一体化贯通衔接”的重大转变，优秀教师不仅需要胜任自身所在学段的教育教学工作，也需要熟悉前后关联学段的教育理念、内容与方式，具备跨学段的教育理解能力。上述思想虽然源于育人方式的变革，但在客观上为教师资源的跨学段调配提供了可能、创造了条件。当某一学段出现教师供给相对过剩时，相比于压缩岗位或直接清退，突破学段壁垒，谋求教师资源的跨学段配置是更优选择。在政策层面，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》已将“因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配”作为“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”的工作要点之一。在此背景下，已有研究关注到跨学段教师资源调配对于教师退出的替代性作用，提出将教师选调与教师退出协同实施可以有效破解当前中小学教师退出机制实施的梗阻，提高教育资源优化配置的效率、效能。[21]
另一方面，教师退出与教师流动之间的系统耦合不够紧密。教师退出与教师流动之间理应存在紧密的耦合关系，这是由教师流动与教师退出共同承担的教师资源结构性调节功能所决定的。当教师流动顺畅时，可以采用“以流代退”策略，把人口变化带来的局部冗余转化为紧缺地区的供给补充；反之，当教师流动受阻时，则呈现一种冗余地区只能就地压缩而紧缺地区仍然短缺的失衡格局。教师资源冗余地区往往只能通过压缩岗位或强化退出实现数量调节，而紧缺地区却难以从冗余地区获得有效供给，造成局部富余和局部短缺长期并存的情况，并将结构性矛盾以末端“刚性退出”的形式集中释放。打破县域边界，构建跨县域、跨区域的教师资源调剂与退出衔接机制，发挥教师流动对末端“刚性退出”的替代与减压作用，是重要的改革方向。国家近年来提出基础教育统筹层级上移，从“以县为主”向“市县结合、省级统筹”转型。这不仅有利于更高水平地统筹基础教育资源，促进优质均衡发展，也为在更大范围内实现教师流动创造了制度前提。
当然，上述设想的落地实现需要科学把握关联政策之间的系统耦合关系，对教师教育、教育财政、编制管理、教师资格、职称评定、薪酬待遇等方面进行整体改造，[22]破解现有制度建设与政策协同过程中存在的突出问题。一方面，现有师范教育体系主要围绕单一学段的任教需求展开，缺乏面向跨学段教学、跨学科任教和角色转换的系统性培养安排，导致教师在岗位转换中缺乏必要的能力支撑。[23]教师资格、职称评定等制度也主要按照单一学段的逻辑运行，未能为教师跨学段流动提供配套制度保障。另一方面，没有打破编制管理与岗位聘任方面的“县域锁定”状态，财政保障责任与能力尚未充分匹配，教师流动“隐性成本”高，导致本可通过跨区域流动而继续留任的教师，也可能因制度衔接不足而被动滑向退出。
三、深化新时代中小学教师退出机制改革
当前，基础教育正从“规模扩张”转向“质量提升”与“结构优化”并重的新阶段。教师数量收缩的压力与质量跃升的张力深度叠加。建立完善中小学教师退出机制是牵一发而动全身的深层制度变革，时代背景复杂，制度关联广泛，利益调整剧烈，改革需求迫切。深化新时代中小学教师退出机制改革，必须统筹推动育人方式、办学模式、管理体制、保障机制综合改革，处理好教师队伍的稳定性与变动性、优化增量与盘活存量的复杂关系，在维护稳定、保障权益与激发活力之间寻求动态平衡。
（一）以《教师法》修订为契机，强化中小学教师退出机制的基础性制度供给
建立完善教师退出机制是关乎中小学教师队伍稳定和教师切身利益的重大改革，超出了部门规章或地方性探索的范畴，需要完善中小学教师退出机制的基础性制度供给，确保改革方向与教育强国建设目标、教师队伍建设整体规划相契合。应当抓住《教师法》修订的重要契机，既立足当下教育发展的实际需求，又充分考虑教育改革的前瞻性和系统性，完善教师队伍建设顶层设计。
首先，要进一步明确中小学教师的法律地位，将“专业人员”的职业属性与其公职属性统筹起来，在法律上确定公办中小学教师属于具有国家公职属性的教育专业人员。[24]明确教师退出机制的核心目标不仅是优化教师队伍结构、提升教育教学质量，更要兼顾教师的合法权益保障，实现教育事业发展与教师个人成长的良性互动，以此作为后续具体制度设计的方向基调。
其次，要秉持系统思维，在构建涵盖教师退出的法定事由、责任主体、认定标准、程序规范、权益保障措施、后续安置与补充机制等多方面制度体系框架的基础上，[25]确保退出标准的设定与教师专业标准、教师资格定期注册制度相呼应，退出程序的设计与教师考核评价机制、职称晋升制度相协调，退出后的安置与保障措施与社会保障体系、再就业服务体系相衔接，形成逻辑严密、环环相扣的教师管理制度闭环。
最后，要坚持实体性规范与程序性规范并重，注重教师权利保障。要建立健全证据采集、初次评审、补救培训、再次评审、退出决议、申诉救济保障等相关程序，[26]保障教师的知情权、参与权和申诉权，杜绝暗箱操作。权益保障措施应包括退出教师的经济补偿、再就业培训、社会保障衔接等内容，[27]解除教师的后顾之忧，使退出机制在实施过程中能够得到广大教师的理解和支持。
（二）以贯通式培养为牵引，破解基础教育教师资源跨学段配置结构性难题
破解教师退出机制受制于学段壁垒、难以实现跨层级流动的实际情况，优化关键在于构建以资格融通、能力贯通、组织联通为特征的基础教育教师资源跨学段调配机制。需要从完善教师教育体系、创新教师资格管理与变革学校组织形态三个方面协同发力，优先通过跨学段胜任力建设、资格认证延展与组织空间扩容，使转岗、流动、再聘等替代性路径成为常态选择，从而将退出机制的终点重塑为职业再匹配与系统再优化的起点，将原本容易触发“刚性退出”的末端压力，前置转化为可调控、可引导的“柔性调适”过程。
第一，完善教师的职前职后一体化培养体系，优化增量、盘活存量，构建跨学段专业能力转换通道。不同于传统模式的一次性培养，教师的一体化培养体系强调教师教育的终身性、贯通性和适应性，要求教师教育从重视职前培养、岗前准入向服务支撑终身发展转变。[28]在新教师培养方面，应以胜任多学段教学为导向，系统培养教师跨学段教育教学能力，使其能够理解并驾驭各学段教育的衔接规律，形成多层次、多场域的教学胜任力。在存量教师培训方面，应建立“问题导向”的再培训制度，针对特定学段教师结构性过剩或短缺的现实问题，通过专项培训实现教师再分配。这不仅是对教师专业发展制度的完善，更是降低外源性结构退出压力、缓解末端“刚性退出”冲突、提升教师退出机制系统弹性的关键支撑。
第二，探索建立同一学科领域内跨学段的教师资格认证机制。对具备相应学历、教学年限及培训证明的教师，实行资格延伸或转换认证。教师经过系统培训与考核，可获得关联学段任教资格，从而在退出或流动过程中实现学段“上移”或“下移”，以此突破教师流动的制度性壁垒，使退出机制与教师教育体系形成良性联动，既为教师提供职业发展的纵向通道，也提升教师资源配置的系统弹性，真正实现贯通式培养背景下教师退出机制的整体优化。
第三，大力推动基础教育学校组织结构变革，探索以新型教育集团化办学为代表的办学新模式。所谓新型教育集团化办学，核心特征是以长链条贯通培养为组织逻辑，构建跨越小学、初中、高中各学段的纵向育人共同体。除了实现贯通式一体化人才培养的直接目标，新型集团化办学还可以作为应对各学段人口动态变化，实现不同学段之间教师资源跨学段高效统筹、灵活调配的基础性组织单元，为因地制宜灵活使用各学段教育资源提供便利。
（三）以提升行政统筹层级为抓手，畅通教师跨区域横向配置体制机制
我国基础教育长期实行“以县为主”的管理体制，教师编制、岗位设置、考核评价与退出处置多以行政区划为边界，客观上将资源调节锁定在县域内部，教师资源难以随人口迁移实现跨区域再配置。[29]若在市域乃至更大范围内实现教师资源的跨域调配，便能更好营造“以流代退、以调促稳”的制度环境，推动基础教育资源配置格局从“县域自治”迈向“区域协同”。随着我国财税体制改革不断深化，建立“钱随人走”、“钱随事走”的横向财政协调机制正在从构想变为现实。这有助于消除与户籍制度挂钩带来的基本公共服务的区域间差异问题，把公共服务供给对象从户籍人口转到常住人口上，为更大范围的教师流动和资源统筹创造条件。面向未来，应以提升行政统筹层级为抓手，构建编制动态核定、岗位集中调控、经费统筹分担、人员组团流动、组织变革支撑的跨区域教师配置新体制。
一是搭建市域一体化教师资源调配平台与编制周转机制。建立以市域为核心的教师退出与流动共享平台，整合各县（区）编制、岗位需求和退出名单，实现从退出、需求补充到跨区流动的动态匹配。设立市域中小学教师编制周转专户，编制不固定到具体区县，根据生源变动和学科紧缺度动态调配。
二是实行岗位全市统筹与教师集中统一管理制度。将中高级岗位设置权上收至市级，由市级教育、人社部门打破校际区际限制，统一核定岗位总量。专门划出一批中高级岗位，用于激励跨区域流动的骨干教师，实现“人动岗走、岗随人变”。市级层面根据区域教育均衡指数直接选派和轮岗，人事关系挂靠市级教师管理服务中心，工资由市级统发。
三是深化办学模式变革，推进教育领域帮扶协作和对口合作机制。探索跨区域集团化办学、托管帮扶等办学模式变革，为富余教师跨区域合理流动创造组织条件，鼓励教师在异地成员校间“组团式”流动，推动个体流动向团队协作转变。教师跨区域流动时可保留编制在市级专户，消除流出地的顾虑。
四是强化省级统筹下的跨区域教师流动政策支撑。由省级教育行政部门设立教师退出与流动专项指标，探索退出与补充的指标联动机制，将跨区域调配作为教师补充的重要来源，实现人员编制、财政资金、岗位指标的跨区域统筹。探索建立教师流入地按比例上缴“补偿金”的转移支付机制。
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（作者：高杭，中国人民大学教育学院副院长、副教授；段小涵，中国人民大学教育学院硕士生。本文转自《教育研究》2026年第6期）
