[摘要]落实教材建设国家事权是教育强国建设的重要任务。教材建设国家事权作为一个重大论断，强调教材建设属于国家事权；在概念的具体落实层面指向国家进行教材建设和管理的综合性、整体性权力和责任。教材建设国家事权以《宪法》第十九条和第四十六条作为重要依据，目的是保障公民受教育权的实现。从受教育权的客观价值秩序功能出发，国家应加快制定教材法律法规，完善教材制度，建立专门的组织机构和科学、公正、透明的工作程序；从受教育权的受益权功能出发，国家应履行平等供给教材和为法定适龄儿童、少年免费提供义务教育教科书的最低义务，并负有持续提升教材质量和适切性、不断扩大教材免费提供范围的渐进义务；从受教育权的防御权功能出发，教材建设国家事权的行使应符合比例原则，满足适当性、必要性和均衡性要求。
[关键词]教材建设；国家事权；受教育权；基本权利功能体系
全文
习近平总书记强调：“教材建设是育人育才的重要依托。建设什么样的教材体系，核心教材传授什么内容、倡导什么价值，体现国家意志，是国家事权。”[1]《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确要求“落实教材建设国家事权，体现党和国家意志”。教材建设国家事权作为一个重大命题持续受到学界关注。现有研究指出，教材建设事关国家利益，属于国家社会文化事务，因此，国家必须在教材管理体系中发挥决定性作用。[2]教材建设应立足于党和国家事业发展，[3]其作为国家事权不仅有教育哲学和政治命题的经典韵味，而且是一个法理学观照下的崭新话题，[4]具有政治性、法理性、文化性、人民性与实践性[5]等。但现有研究多从政策阐释角度展开，缺乏从法学视角对教材建设国家事权的系统分析。
现代国家普遍经由宪法和法律实现国家对教育事业管理的法治化。其中，对教材制度建设的强调和关注已成为国际共识。[6]党的二十大报告明确指出，要“加强教材建设和管理”。落实教材建设国家事权与加强教材建设和管理实为一体两面。在全面推进依法治国的大背景下，必须将教材建设和管理纳入法治轨道运行。因此，本文首先对教材建设国家事权的概念内涵和法理依据进行分析，进而从受教育权的视角出发，运用基本权利功能体系的理论框架，讨论教材建设国家事权的体系构建及范围边界，以丰富对这一主题的研究并助力完善教材法律制度。
一、教材建设国家事权的法理阐释
教材是学科知识和价值观念的物化形态和开展教育教学活动的关键依托。“教材建设国家事权”的重要论断，已成为我国教育工作的重要遵循，也是中华人民共和国成立之初便坚持的“教科书要由国家办，因为必须如此，教科书的内容才能符合国家政策”的原则在当代的延续和发展。[7]然而，这一重大理论概念目前尚未在教育法学中形成清晰、统一的定义，有待从概念源流和法理内涵两方面深入解析。
（一）教材建设国家事权的概念阐释
“教材建设”的核心任务包含教材的开发与编写，也包含教材规划、审定、选用、评价、责任追究等统筹管理工作。诚然，“教材建设”和“教材管理”的语义有所不同，前者强调对教材内容进行创造性生产，后者强调对教材体系的秩序进行规范性控制。但教材建设这一概念的形成有其特殊背景。在教育强国和人才强国战略视野下，除教育价值外，教材的社会价值和政治价值属性日益凸显。教材除了作为教学活动的信息传递媒介和核心活动内容，也是传递国家意识形态和法定知识的载体。党的十八大以来，习近平总书记多次提出，要抓好教材体系建设，明确核心教材所传递的内容和价值是国家意志的体现。因此，“教材建设”概念的提出具有先在的价值立场和指引，旨在强调教材所蕴含的意识形态属性，表明教材的开发、编写、规划、审定、选用、评价、责任追究等系列工作事关国家利益，应属国家统筹管理的教育事务和文化事务，亦即“教材建设”的概念包括“对教材领域进行统筹管理”的内在意蕴。
“事权”的概念在经济学、财政学、管理学等领域较早展开讨论，并逐渐进入立法领域。截至2026年3月，我国现行有效的300余部法律中已有23部法律明确提出了“事权”的概念，多表述为“事权与支出责任划分原则”或“事权与支出责任相适应原则”，其在政府公文写作中也有极其广泛的应用场景。然而，“事权”这一概念的准确含义尚不甚统一，研究者往往在不同领域和维度使用该概念，并作出不同阐释。譬如，从权力角度把事权界定为政府管理国家事务的权力，[8]认为其是国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权；[9]或者认为事权的本质是公共服务的职责；[10]或者强调权力和责任的一致性[11]。从上述概念可以看出，权力和责任，也就是职责，构成了事权的基本内核。而关于国家事权，现有法律和学术研究涉及较少，更未有专门界定，但根据对事权的概念梳理和《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）关于国家职权的规定，可以认为其在事权的一般基础上更侧重国家整体层面的权力和责任，强调国家整体的利益，包括立法事权、行政事权和司法事权三维。[12]其中，立法活动产出法律法规等制度，行政活动进行公共事务管理，司法活动产出司法裁判。[13]
结合教材建设的特殊语境，“教材建设国家事权”首先是一个判断，即教材建设“是”国家事权，其核心是强调教材建设涉及国家整体的利益，要体现国家意志，应由国家统一行使。其次，在落实的层面，“教材建设国家事权”又是一个概念，指国家进行教材建设和管理的综合性、整体性权力和责任，可被视为国家教育权的一部分。国家教育权主要在我国和日本使用，日本学者将其作为与国民教育权对应甚至对立的概念，论争焦点在于教育内容由谁决定的问题。[14]我国学者将其视为教育权的一种类型，认为其产生于“社会统治阶级通过国家权力从事教育并对各种教育现象进行统治和管理的活动”[15]，由抽象的主权和具体的职权构成[16]。
在此意义上，教材建设国家事权是国家主权的无形边界，[17]对内表现为处理国内教材事务的统治权，对外表现为处理教材事务时的完全的独立自主权[18]。在具体的职权层面，从横向看，教材建设国家事权包括教材立法事权、教材行政事权和针对教材的司法事权。教材立法事权指向对教材建设和管理的立法，既包括《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）、《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等综合立法中教材条款的制定和修改，也包括主要为教材建设和管理提供法律制度遵循的专门教材立法。教材行政事权指向国家和地方各级政府，尤其是教育行政机关依法进行的教材建设和管理活动，包括制定教材规划、组织教材编写、审核、出版发行、选用评价、监督保障等。教材司法事权主要指向法院对教材领域的司法纠纷进行裁判。从纵向看，教材广泛存在于基础教育、高等教育、职业教育等不同层次和类型的学校教育活动中，各阶段或类型的学校管理体制不同、学科性质不同、课程教学规律要求也不同，教材建设必须在坚持统筹管理、切实加强党的领导基础上，实行统筹为主、统分结合、分类指导，要强化中央、地方、学校的分层管理。因此，教材建设国家事权首先是国家统一的权力，但并不单指中央政府的权力，也包含中央与地方、地方之间在教材建设和管理事务上的合理权限划分。
更进一步地，教材建设国家事权除了在上述的横向和纵向维度中存在权力和责任的分配，在教材的编写、出版发行、选用使用、监督反馈等环节，还需要学校、师生、出版发行单位等多主体的参与。习近平总书记在加快构建中国特色哲学社会科学座谈会上强调，“在教材编写、推广、使用上要注重体制机制创新，调动学者、学校、出版机构等方面积极性”。因此，教材建设国家事权虽主要指向国家的权力，关涉国家公权力的运行和配置，但在行使过程中也要处理政府与个体、社会、市场等私主体的关系，共同型构统摄多元教材建设主体、公权力与私权力协调共生的发展图景。[19]
（二）教材建设国家事权的法理依据
厘清教材建设国家事权的法理依据，需要将其置于我国宪法的规范结构中，寻找其逻辑线索并确定权力的逻辑起点。权力的逻辑起点不仅决定了教材建设事权划分的出发点，而且决定了其在运作机制中的落脚点。根据马克思对于理论体系构建的一般性理论，逻辑起点是构建理论体系的前提，其应当具有抽象、简单、与历史起点相一致、与终点辩证统一等特征。[20]在实定法中，权力的逻辑起点往往呈现为“立法目的”条款，构成对整个法律文本进行解释与适用的原则指引。教材作为学科知识和价值观念的物化形态以及开展教育教学活动的依托，构成了连接行政部门、学校、教师、学生和出版发行单位等多元主体的核心枢纽，形成了一个复杂的利益与权责网络。确立评价教材建设和管理工作的价值基准，并以此作为统摄各方行为的根本准则，显然是一项至关重要的议题。
我国宪法围绕教育问题设置的诸多条文中，存在两条并行的核心逻辑线索，一是以第十九条为核心，确立了国家“发展社会主义的教育事业”的权力和责任；二是第四十六条第一款规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。教材建设国家事权的法理逻辑与这两条逻辑线索均有重要的内在关联。一方面，国家具有发展社会主义教育事业的权力和责任。国家依据《宪法》第十九条的规定，通过“举办各种学校”、“发展各种教育设施”、“推广全国通用的普通话”等，在一定程度上对教育形式和内容进行控制，最终服务于国家教育目标的实现。该条作为国家教育权的规范基础，也为教材建设国家事权确立了宪法依据。另一方面，依据《宪法》第四十六条第一款，公民享有受教育的基本权利，该条规定是我国教育立法的基本目的和依据，也自然构成了教材建设国家事权立法的重要目的。
那么，我国宪法中的这两条线索或规定之间构成了何种关系？要回答这一问题，就不能只依赖于对具体条文的文义解释，还需要深入宪法文本进行体系解释。[21]我国宪法分为四个部分，分别是序言，第一章总纲，第二章公民的基本权利和义务，第三章国家机构，第四章国旗、国歌、国徽、首都。其中，第十九条位于第一章总纲部分，第四十六条位于第二章公民的基本权利和义务部分。有宪法学者对总纲中的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家发展自然科学和社会科学事业”、“国家维护社会秩序”等条款进行分析，发现其分别与基本权利义务章中的公民物质帮助权、科研自主权和人身自由权等形成制度性保障与基本权利的双向耦合。因此，“在社会与国家相对的情况下，国家对社会的发展与公民基本权利保障是一体的”[22]。沿用以上宪法释义学的研究思路，我们也可以发现，《宪法》总纲第十九条的“国家发展社会主义的教育事业”与基本权利和义务章第四十六条的受教育权在目的上是高度一致的，二者之间存在制度性保障与基本权利的双向耦合关系。国家规定公民享有受教育的基本权利，并通过发展社会主义教育事业来对其进行保障与促进。易言之，国家发展社会主义教育事业，目的在于维护现公民受教育的基本权利，本质是为受教育权的实现提供制度性保障。这一解释契合了现代法治国家的共同特点，即将权利保障作为法治的核心、国家权力的目的和出发点。
因此，教材建设和管理首先是国家不可推卸的责任和权力。自国家介入教育开启现代义务教育制度的普及进程，在众多教育要素中，教材因能直接塑造公民的价值观与知识结构，具有强烈的意识形态属性，承载着维系国家认同与文化传承的重任。这一特殊属性决定了教材建设和管理必须由国家主导，具有不可让渡的“国家专属性”。事实上，强调国家事权的教材管理也是国际通用做法。虽然西方一些发达国家的文化和体制不同，对教材的管理也有不同的特点，但都将建设和完善教材管理制度作为国家治理的重要抓手。[23]尤其是基础教育阶段，国家建立教科书审查或审定制度，对基础教育的教育目标、基本原则、课程标准做出规定，对教科书的编写、出版、选用、采购等设定明确的程序要求，比较集中地体现了教材建设和管理中的国家权力。
其次，教材建设国家事权的行使应以落实国家对公民受教育权的宪法保障为目的。宪法作为国家的根本法，规定国家的一切权力属于人民，人民通过宪法的规定委托国家机关依据宪法所授予的国家权力来为人民服务。[24]因此，对基本权利进行确认和保障构成整个宪法价值体系的核心。虽然宪法同时包含国家机构、国家制度等方面的规范，但国家制度和国家权力的运作仍需以保障公民的各项基本权利为价值目标。[25]因此，国家行使教材建设和管理的权力，本质是为了最广泛地保障公民受教育的基本权利。《宪法》第四十六条第一款关于受教育权的规定，为第十九条国家发展社会主义教育事业相关条款，以及第四十六条第二款“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”确立了基本的价值遵循，也为教材建设国家事权的建构确立了重要的出发点。
二、基于受教育权的教材建设国家事权建构
从受教育权出发对教材建设国家事权进行建构，应以受教育权的性质或功能体系为基础展开。受教育权作为基本权利，在传统的宪法权利分类中属于典型的社会权，或被称为积极权利，是宪法赋予国家的积极责任，也是实质平等价值的宪法形式体现。[26]但受教育权并不仅仅表现为社会权，无论在何种社会制度和教育传统的国家，受教育者对教育内容和教育形式都享有一定的自由选择权。[27]更有学者指出，进入21世纪，受教育权日益指向教育选择这一新的权利主张。[28]在现代的宪法理论中，基本权利具有主观权利与客观价值秩序的双重功能。它既是公民个体可以向国家主张的受益权或防御权的依据，也是一种贯穿整个法律体系乃至社会生活的客观价值准则，要求国家运用一切可能的和必要的手段积极创设条件来促成基本权利的实现。
作为基本权利，受教育权的主观权利功能同样包括受益权功能和防御权功能。受益权功能要求国家履行积极的给付义务，指公民根据《宪法》第四十六条的规定，有权请求国家积极作为以享受教育方面的特定利益。防御权功能要求国家履行消极的不作为义务，排除国家可能对个体受教育权的侵害。但需注意的是，此二者都以公民对其受教育权的义务主体，也就是国家的某种具体行为为对象，其范围并非无边无际，必须以宪法和教育法律的规定为依据。
受教育权的客观价值秩序功能超越了个体的主观请求，指受教育权作为基本权利是宪法的价值决定和一切教育活动的基本指向，拘束立法机关、行政机关和司法机关，要求国家承担起一种更为主动的、宏观的、体系性的责任。概言之，受教育权作为基本权利，要求国家履行保护义务，建立充足而有效的制度、组织和程序，促进其效力最大化。[29]国家须建立和维护有利于受教育权实现的各种制度，并须设立和维护受教育权所赖以实现的组织和程序，以宪法规定的受教育权为起点，将此作为辐射教育法律法规等所有相关法律领域的原则和基本框架秩序，不但规范立法，也拘束法律解释与适用，为了最佳地实现基本权利的价值与目的而积极作为。[30]这一功能为教材建设国家事权的建构提供了基础性框架。
（一）建立权责清晰的教材法律制度体系
国家应在法律保留原则的要求下，在教材领域制定清晰、具体的法律法规以细化宪法规定。传统的法律保留原则要求凡涉及公民基本权利限制的核心事项，必须由代表人民意志的立法机关“依照法律”加以规定。随着现代国家职能的扩张，要求仅有立法机关可以通过法律限制基本权利的严格法律保留原则在实践中显得捉襟见肘。相对法律保留原则要求立法机关可以授权行政机关对基本权利事项作出规定，但授权在目的、范围和内容上必须明确，且对于涉及基本权利的重大事项仍然须由法律予以保留。[31]对于受教育权这一基本权利，我国多数宪法学者认为，受教育权的主要功能是要求国家积极作为，其次是排除国家干预，因而其法律保留主要属于“形成保留”的范畴，[32]即法律法规为实现基本权利的保护价值，有义务积极塑造基本权利的具体内容，基于立法形成并实现宪法基本权利价值秩序[33]。
因此，建立一个权责清晰的教材法律制度体系，是落实教材建设国家事权，推进教材建设和管理规范化、制度化的重要基础和必要前提。《教育法》第十四条明确要求，政府领导和管理教育工作应根据“分级管理，分工负责”的原则；《义务教育法》第三十九条确定我国实行教科书审定制度；《高等教育法》第三十四条和《职业教育法》第三十六条分别规定高等学校和职业院校可依法自主选用、编写专业课程教材。这些内容奠定了教材建设和管理的基本权责框架。除此之外，教材建设和管理的相关内容散见于诸多法律法规中，但多为缺乏可操作性的原则规定，且对高中教育等学段的教材建设和管理工作缺乏立法规范。当前，教材建设和管理最为直接的依据是教育部颁布的《中小学教材管理办法》、《职业院校教材管理办法》、《普通高等学校教材管理办法》和《学校选用境外教材管理办法》。四部规章虽为我国各级各类教材建设和管理工作提供了基础的规则依据，但作为部门规章，其法律位阶低，规范内容和效力有限，难以对教材建设管理中涉及的政府、学校、市场等多主体法律关系和复杂利益进行调整。教材建设和管理还需要效力更高的法律依据。例如，如何确定教材的概念和边界，直接关系到国家监管的范围，对编写者、出版者、使用者等的权益有重要影响。中小学教辅材料在事实上已成为学生获取知识、巩固练习不可或缺的教育内容载体，市场潜在利益巨大，良莠不齐现象明显，部分教辅材料存在内容陈旧、科学性不足甚至价值导向偏差等问题，是否应当将其纳入教材管理的对象，如何保护学生免受不良甚至有害教辅材料的侵害，怎样追究相关部门、出版社、学校乃至个人的法律责任，都关系到国家保护义务的范围确定，有待更高位阶的立法予以规定。
当前，国家亟须进行行政法规层次的专门教材立法，将教材的规划、编写、审核、出版发行、选用使用、保障监督等全链条活动纳入法治轨道，在总结四部管理办法经验的基础上，以教材建设国家事权为准则，确立教材建设的基本法律制度，明晰各方主体的法律权利、义务与责任，回应各级各类教育活动中的教材建设重点难点问题。在基础教育阶段，应进一步规范国家、地方和学校三级主体的事权划分。在国家课程教材和地方课程教材的建设中，明确法律授权的内容、目的及范围，地方可根据授权的限度在细节性、技术性事项上加以细化，由省级教育行政部门统筹安排本省各级教育行政部门和学校的具体权责划分，充分发挥地方立法的积极性、创新性。在高等教育阶段，高校教材特别是原创性教材建设中的国家事权内涵尚不清晰，高校“重科研轻教学”的评价机制常常导致高水平教师编制教材的积极性不高，[34]“一刀切”的审核要求在面对海量数字教材与具有探索性、专业性的讲义时管理成本过高。应进一步细化高校选编审核教材的自主权边界，强化人才培养的责任和目标，并明确相关主体在教材编写、审核和选用等环节的权责关系和行为标准。对于职业院校，不仅要关注如何结合职业教育特点切实提高教材建设水平、打造精品教材，还需要激发有关部门、行业组织、行业职业教育教学指导机构的主动性，发挥其在教材规划、编写指导、审核评价等方面的作用，更好地对接产业发展。
（二）设置专门的教材建设管理机构与规范的工作程序
国家应设立专门的教材建设和管理组织机构并构建科学、公正、透明的工作程序。制度的具体实施需要专门的组织机构。2017年，国务院成立国家教材委员会，负责指导和统筹全国教材工作；教育部成立教材局，牵头负责教材建设和管理，承担国家教材委员会办公室工作。2018年，教育部设立国家级课程教材研究机构课程教材研究所。上述组织机构为教材建设国家事权的具体落实起到了重要的组织保障作用，但不同组织机构的职能职责及相互关系还需要通过立法及相关机制进一步明晰和厘清。例如，纵向上，国家教材委员会、教育部、省级教育行政部门和学校之间的职责确定；横向上，教育行政部门与出版、市场监督、知识产权、公安、财政、文化等主管部门在教材管理中的职责分工等，都有待更清晰的界定。
同时，各相关主体开展教材建设和管理工作，必然需要规范的工作程序。程序在教材法律制度的构建中绝非可有可无的形式问题，而是相关部门、机构和人员有序履行法定职责的必要内容。教材建设涉及的规划、编写、审核、选用、评价、监督等各个环节，都应构建科学、民主、符合教育规律的程序。以教材建设中的评价监督为例，有关部门往往更关注教材审核环节的质量把关，而忽视教材评价促进教材改进的功能，[35]教材监督管理队伍职责不明确，作为教材使用者的师生评价意见缺乏制度化反馈渠道，社会主体的多元参与和社会监督机制不完善等问题还较为突出。具体而言，除少数一线教师可能作为专业主体参与教材的编写、评审、修订环节之外，作为教材使用经验最丰富的专业人员，广大教师群体的专业评价仍然缺乏制度化的表达和吸纳途径。现有四部管理办法已规定，教材工作应接受相关部门、教师、学生、家长及社会的监督，但实践中仍缺乏具有针对性、实效性的程序。因此，应进一步完善教材质量监测管理的程序，建立制度化的决策参与渠道，吸纳更多一线教师、学科专家实质性参与教材审定、选用等关键环节；应完善常态化的教材评价和反馈机制，为教师参与和自身专业发展密切相关的教材建设事务提供充分的制度空间，使其丰富的经验反思为学科教材不断精炼、革新提供重要的实践和理论支持；应充分重视并积极引导社会监督力量，为公众参与提供稳定的渠道和监督框架，可通过家长委员会等多种途径参与教材反馈工作，并区分专业意见和公众主观性、经验性意见，构建信息互联互通的教材评价和反馈系统，更好地保障教材的适切性和优质性。
三、教材建设国家事权的边界限制
基本权利调整与控制社会的关键在于处理国家、社会、个体三者的立体关系，在个体自由（人格）、社会自治和国家干预三者之间保持平衡。[36]受教育权作为教材建设国家事权建构的重要法理基础，不仅在制度性保障方面为国家建立完善相关制度、组织机构和程序等提出了要求，而且在主观权利功能方面，也从国家的给付义务和尊重义务两个维度为教材建设国家事权的行使设定了边界。
（一）基于受益权功能的边界限制
受教育权的受益权功能要求国家积极作为，以实现公民获得公平、优质教育的权利。但由于国家资源是有限的，如果无限扩大国家的给付义务，比如，要求为所有人免费提供教材，那么在国家财政能力不具备的条件下，就是一纸空文，只能徒增诉讼数量而无法从根本上使权利得以实现。因此，无论是国际公约还是我国宪法，都赋予了国家，尤其是立法者，一定的形成空间和调控余地，使其能够根据资源和财政的实际状况进行资源配置，以便灵活因应经济社会和教育的发展。但是，国家不能以财政能力不足为理由，在所有方面都拒绝赋予受教育者具体的请求权，否则将背离宪法受教育权条款对国家制度性保障的约束。易言之，教材制度由立法者形成，但制度性保障却是对立法者形成自由的限制，立法者在形成的时候不能掏空和废除该制度的核心，不可滥用其形成自由。[37]根据国际公约和我国宪法的规定，国家对受教育权的给付义务可分为两个方面，一是为国家设定了须即刻达到的最低核心义务，二是为国家设定了应当尽力而持续提升的渐进义务。它们分别对国家的教材给付义务形成了边界限制。
首先，国家对教材给付负有若干最低核心义务。最低核心义务是《经济社会文化权利国际公约》中的概念，旨在确保包括受教育权在内的每种基本人权的实现达到不受资源可用性限制的基本水平。[38]联合国经济社会文化权利委员会在第十三号一般评论中将国家的最低核心义务表述为四项，包括应确保公民在教育中的非歧视，确保所提供教育符合国际公约确定的教育目的，为所有人提供初等教育并保证其义务性和免费性，确保公民选择教育的自由并制定最低教育标准。对应教材领域，国家的最低给付义务主要是教材供给的平等和免费。一是确保教材的平等供给，保证所有公民，无论民族、性别、地区、语言等，均可平等获得并使用国家提供的教材；二是为法定范围的适龄儿童少年免费供给教科书，以此实现义务教育免费。2006年《义务教育法》修订后，第四十四条第二款规定，“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费”；2017年，《教育部 财政部关于全面实施城乡义务教育教科书免费提供和做好部分免费教科书循环使用工作的意见》提出，“中央财政对全国城市和农村地区义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书”，地方课程教材“一律免费提供给义务教育阶段学生使用，所需资金由地方财政承担”。此外，一些地方还规定向本区域义务教育学生免费提供辅助学习资源，包括作业本、音视频、学生字典等。总体而言，国家的最低教材给付义务应是具体而明确的，因其指向公民个体可以向政府提出的请求权，故而必然有明确的范围边界，最终应以我国教育立法的规定为依据。
其次，国家负有采取有效措施不断提升教材给付水平的渐进义务。国家须持续优化教材建设和管理的资源保障和制度设计，不仅要逐步扩大教材免费提供的范围，而且要不断提高教材质量，确保教材符合我国宪法确定的“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”目标。教材须根据党和国家的教育方针和课程标准编写，保证科学性与思想性的统一，并应持续提升教材适切性，满足时代发展要求和公民个性化发展需要。国家在渐进义务的履行中具有自主性和裁量性，公民个体不可对之提出具体的请求。但渐进义务仍要求国家尽可能迅速而有效地推进权利的充分实现，即应当充分利用所有可能资源促进受教育权的实现。此“渐进性”不得任意解释，任何导致受教育权退步的倒退措施均需证明已经过最为慎重的评估且已充分利用最大可用资源。[39]新时代以来，公民在教材方面的权利诉求逐渐从“有教材”向“有好教材”转变。因此，国家不仅需要保障教材的科学性和准确性，还需要促进教材质量持续提升，注重学段衔接，为学生构建更系统而完整的知识结构，并确保学生学习的内容与时代发展同步，奠定其终身发展的基础；不仅需要保障教材资源分配的平等化和普及化，还需要重视因材施教，在平等的基础上实现“尊重差异的平等”；不仅需要保障教材适于达到培养学生德智体美劳全面发展的基本目标，还需要从注重共同基础转变为关注个性需求，[40]为公民更好实现受教育权提供坚实的保障。
（二）基于防御权功能的边界限制
受教育权的防御权功能旨在保护公民的人格自由充分发展免受公权力的不当干预，要求国家在行使教材建设事权时履行对受教育权的尊重义务，恪守明确边界，避免对受教育权构成不当干预。《宪法》第三十三条规定“国家尊重和保障人权”。其中，“尊重”的含义便契合了基本权利的防御权功能。质言之，教材建设国家事权应与公民个体求知、学习、自我完善的合理期望相协调，在履行积极作为义务，建立和完善教材管理制度的同时，尚需履行消极不作为的义务，仅在合乎宪法所确认的限制目的，出于维护社会公共利益需要时，方可对宪法权利作出某种限制。[41]亦即教材建设国家事权的行使对宪法权利形成限制时，首先须以保障公民受教育权、促进学生全面发展等重大公共利益需要为目的，方具有正当性基础。在此基础上，比例原则作为立法者、行政者重要的行为准则和决策分析方法，[42]进一步要求其兼顾立法或行政目标的实现以及对相对人权利的保护两个方面，具体包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。
首先，适当性原则要求关注手段与目的之间的关联性，在教材建设管理领域，意味着国家采取的手段和方法应有助于实现立法目的或行政目的，最终符合受教育权的目的。我国批准的《经济社会文化权利国际公约》将教育目的内含于受教育权概念之中，指出教育应谋人格及人格尊严意识，增强对人权与基本自由之尊重等；我国宪法规定了品德、智力、体质等方面全面发展的教育目标；《教育法》第五条进一步将其细化为“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。教材不仅具有独特的意识形态属性，也是人类知识经验和社会文化认同的重要载体，应能够引领民众增强文化认同，使学生在多元文化中感知自我归属，确立群体身份，通过逐渐认识世界来完成自我身份的认同等。[43]国家无论在立法还是行政中采用的各种教材建设手段，包括教材规划、编写、审核、选用、监督等各种措施应符合上述目的，将适当性原则作为事权实施时持续遵循的检视标准。
其次，必要性原则要求在可以实现目的的手段中选择对公民权利限制或者侵害最小的手段。一种方法有利于达成目的，并不必然意味着这种方法就是解决问题的最佳途径。基于必要性原则的审查，要求在有多种有效方法时，必须选择对公民权利限制程度最轻的方法。这一审查标准包括两个层次：先判断有无其他手段可以达到相同的预设目的，如有，则应从中选取对公民权利限制最少的方式。必要性原则要求国家在权力行使中持续探寻、评估并优先选择对公民权利限制更小的可行的替代方案。例如，在教材编写和审核中，《义务教育法》第五章规定教科书应当根据国家教育方针和课程标准编写，经过审定方可出版。对义务教育而言，统一编写标准、实施审定制等措施正是达成这些目的的必要手段；但在职业教育和高等教育领域，由于技术技能人才和高级专门人才的培养规律及特点不同，这些就不是必要的措施。又如，义务教育阶段的《道德与法治》、《语文》、《历史》三科教材意识形态属性强，具有极其重要而特殊的育人功能，因此要实行国家统编、统审、统用，但其他课程教材则并不如此，而是可以分别采用国家课程教材或地方课程教材，并且可以存在多种版本以满足受教育者的需求。国家的教材建设和管理应坚持分级分类，根据必要性原则选取最佳的手段和方法，避免对公民权利限制过重。
当然，必要性审查并非一劳永逸的静态判断，随着我国经济、社会和教育事业的发展，“实现学生的全面发展”、“提高受教育者的个人素质”应成为国家行使教育权时的实质要件。[44]《义务教育法》第三十五条规定：“国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置。”面对人工智能时代的挑战及受教育者愈发个性化的教育需求，教材建设应更加注重在统一的教学要求与教学灵活性之间尽可能地保持平衡。一方面，教材编写必须为教学的灵活性留出空间，应有利于教师结合学情进行“二次开发”，通过创新的呈现形式、表现形态，保证教材适应多样化需求。[45]另一方面，教材选用须落实“统分结合”原则，需要进一步协调中央和地方的选用事权划分，正确处理好规范有序和激发活力的关系，按照“一地一策、一校一策”原则推进改革，[46]落实省级行政单位“因地制宜”选用教材的权力和责任。
最后，在横向对比中已是“最小侵害”公民权利的限制方法，也可能在纵向对比中“入不敷出”，因而还需进行狭义比例原则的审查。狭义比例原则又称均衡性原则，主要考量所采取的措施与所达到的目的之间是否合比例或相称，此方法的目标价值是否高于该方法对基本权利进行限制乃至损害的价值。如果答案是否定的，那么也应当予以调整。狭义比例原则要求教材建设管理所采用的手段，在其所欲达成的目的与对公民权利的限制或侵害之间必须均衡，不能过度干预，否则就会在公共利益与个人利益之间失去平衡。例如，在教材监管的范围和手段选择上，就需要综合权衡手段的可行性、实施成本以及其所带来的综合社会效益，确保教材建设国家事权在正当合理的轨道上运行。
四、结语
文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂，[47]而教材又承载着知识传播、价值形塑与文化传承的多重功能与使命。然而，诚如“教材建设国家事权”这一重大论断所折射出的复杂性，国家在教材建设领域负有主要的权力和责任，但也同时面临权力构造及其边界的模糊。面对复杂多变的教育未来，特别是人工智能时代对教育教学活动的影响，每个受教育者的差异化需求将会愈加明显，国家不可能成为全方位全链条的教材建设者和监管者，由此进一步催生了对教材建设国家事权建构的法理追问。破解此难题的关键在于探寻宪法和教育法律法规的规范，回归受教育权的目的根基，明确其多重规范功能及相互关系，并以此为基础建构教材建设国家事权，使教材建设国家事权在文化统合必要性与权利保障充分性的动态平衡中运行，服务于每一位受教育者的全面发展。如此方能真正实现教材的“培根铸魂、启智增慧”功能，也才能进一步铸牢中华民族共同体意识根基，以高质量教材建设为教育强国建设提供坚实支撑。
参考文献
[1][47]习近平.论教育[M].北京:中央文献出版社, 2024: 153, 205.
[2]郝志军.教材建设作为国家事权的政策意蕴[J].教育研究, 2020, (3).
[3]潘信林,袁帅.教材建设国家事权:百年历程、核心要义及实践要求[J].国家教育行政学院学报, 2025, (4).
[4][19]罗生全,杨柳.论教材建设国家事权的法理逻辑[J].湖南师范大学教育科学学报, 2021, (5).
[5]杨柳,罗生全.教材建设国家事权:内涵、性质与价值[J].全球教育展望, 2023, (3).
[6][23]孙锦涛,等.论国家事权的教材建设和管理[J].教育学报, 2024, (6).
[7]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴（1949～1981）[M].北京:中国大百科全书出版社, 1984: 509.
[8]徐阳光.论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径[J].清华法学, 2014, (5).
[9]刘尚希,等.优化中央与地方财政关系研究[J].财贸经济, 2024, (10).
[10]李振宇,王骏.中央与地方教育财政事权与支出责任的划分研究[J].清华大学教育研究, 2017, (5).
[11]李楠楠.从权责背离到权责一致:事权与支出责任划分的法治路径[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版), 2018, (5).
[12]刘剑文,侯卓.事权划分法治化的中国路径[J].中国社会科学, 2017, (2).
[13]魏建国.教育事权与财政支出责任划分的法治化——基于一个理解框架的分析[J].北京大学教育评论, 2019, (1).
[14]温辉.宪法与教育——国家教育权研究纲要[M].北京:中国方正出版社, 2008: 106-107.
[15][16]秦惠民.走入教育法制的深处——论教育权的演变[M].北京:中国人民公安大学出版社, 1998:前言第1页, 169-177.
[17]米博华,王梓.国家事权视域下的教材建设[N].光明日报, 2021-11-19.
[18]邬大光,林莉.危机与转机: WTO视野中的中国高等教育[M].厦门:厦门大学出版社, 2004: 107-108.
[20]马克思.政治经济学批判[M].北京:人民出版社, 1976: 209-212.
[21]张志铭.法律解释学[M].北京:中国人民大学出版社, 2015: 69.
[22]韩大元,王炜煜.中国宪法文本中的“社会”概念及其结构[J].清华法学, 2025, (5).
[24]许崇德.宪法[M].北京:中国人民大学出版社, 1999: 43.
[25]宪法学编写组.宪法学[M].北京:高等教育出版社, 2020: 192.
[26]郑贤君.公民受教育权的法律保护[M].北京:人民法院出版社, 2004: 120.
[27]申素平.教育法学:原理、规范与应用[M].北京:教育科学出版社, 2024: 33.
[28]劳凯声.受教育权新论[J].教育研究, 2021, (8).
[29]张翔.基本权利的体系思维[J].清华法学, 2012, (4).
[30]杨登杰.基本权利作为价值——对客观价值秩序说的澄清与辩护[J].法学家, 2024, (3).
[31]张翔.基本权利限制问题的思考框架[J].法学家, 2008, (1).
[32]张翔.基本权利限制法律保留的中国方案[J].法律科学(西北政法大学学报), 2023, (6).
[33]梁芷澄.宪法中法律保留的再理解:基于规范现象视角的分析[J].甘肃政法大学学报, 2024, (5).
[34]杜瑞军,李芒.我国高等学校教材管理的基本逻辑[J].教育研究, 2019, (6).
[35]穆建亚,刘立德.我国中小学教材质量监测体系的构建[J].教育研究, 2025, (6).
[36]李忠夏.社会本位的中国基本权利功能体系构建[J].中国法学, 2024, (5).
[37]我国宪法总纲条款的规范属性与实施机制[EB/OL]. (2024-04-11) [2026-02-09]. http://www.nopss.gov.cn/n1/2024/0411/c373410-40214041.html.
[38]龚静.论受教育权的国家给付义务[J].现代法学, 2014, (3).
[39] E/1991/23: Committee on Economic, Social and Cultural Rights General Comment No. 3 [R/OL]. (1990-12-14) [2026-02-09]. https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/e199123-committee-economic-social-and-cultural.
[40]申继亮.养其根,俟其实 教育高质量发展与育人方式变革[J].基础教育课程, 2021, (Z1).
[41]范进学.论宪法比例原则[J].比较法研究, 2018, (5).
[42]刘权.比例原则适用的争议与反思[J].比较法研究, 2021, (5).
[43]谢欧,张学敏.从浸润到形成:以统编教科书铸牢中华民族共同体意识[J].课程·教材·教法, 2023, (6).
[44]湛中乐,梁芷澄.国家教育权的双重面向及规范要求[J].华东师范大学学报(教育科学版), 2023, (6).
[45]申继亮.新时代教材建设面临的挑战、问题和趋势[J].课程·教材·教法, 2019, (9).
[46]申继亮.基础教育课程改革面临的挑战与未来走向[J].中国基础教育, 2025, (1).
（作者：申素平，中国人民大学教育立法研究基地主任，教育学院教授；马晟誉，中国人民大学教育学院博士生。本文转自《教育研究》2026年第4期）
